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关于“原则上不再建设封闭住宅小区”的研讨

编辑:刘雯??       发布于:2016-03-22 16:13:20       浏览次数:次

研讨时间:2016年3月15日

研讨地点:东四楼301室

引导教师:何士青教授

研讨人员:2015级法学硕士与法律硕士

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)近日发布,提出我国新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。

虽然从城市建设规划角度来说,已有的技术性分析大体上肯定了《若干意见》中阐述的理念和方案,但通过社会学角度也可得出,该意见打破封闭居民小区营造出的空间区隔一方面是在建立弱化前者可能导致的社会区隔,另一方面也可能使得人们出了自家房门就不得不面对国家权力。

据此,大家将本学期第一次法学前沿问题研讨会的主题定为“关于原则上不再建设封闭住宅小区的研讨”,在何士青教授的引导下,就这一问题进行讨论。

一、文件的性质

关于《若干意见》的法律性质,大家认为应是政策。政策是大的原则性的,具有纲领性的特点,通常不具体,只是在宏观上确定一个一定时期内的奋斗努力方向,它有权威性,但是法律效力较低。行政法规是对法律内容具体化的一种主要形式,是具体的、具有法律约束力的。中共中央和国务院联合发布的这一文件,确定了“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展的“时间表”和“路线图”,提出了城市规划建设管理的总体目标,但并没有具体的条例,没有明确的权利和义务的规定。《若干意见》里提到的“拆围墙”是“原则上”“逐步”,这等于设置了实施边界,也是为可能引发的冲突和矛盾留足缓冲时间。

二、该意见与物权法是否冲突

根据《物权法》规定,建筑区划内的道路、绿化均属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。城镇公共绿地如果本来就是城市公共的,后来没有发生权属变化,那就还是公共的。如果国有土地出让时,已经作为建筑区划内的一部分出让了,房地产开发者支付了土地出让金,业主又从开发者手中购得房地产,那道路、绿地就是业主共有的。为了维持小区公共绿化和设施的正常运行,业主每月都要交物业费,因此客观上来说,将小区封闭起来归业主使用,并非没有道理。而开放住宅小区,实施内部道路公共化,将属于业主的财产化私为公,如果没有相应的补偿机制,等于私人财产被强行占用,与《物权法》是相冲突的。

三、产生的影响

习惯了围墙的人,自然会害怕围墙有一天会消失,这完全可以理解。当安静的单位、安全的小区,突然有一天所有人都可以随意进出,长期习惯了那份宁静的人确实会感到一丝不安。这种担忧在现有的城市管理和公共服务水平之下,再正常不过。小区开放意味着城市管理和公共服务水平必须要跟上。否则,外面的大马路和小区里的花园小径连通之后,小区里的门窗容易被撬,孩子老人容易被撞,很不安全。

但它也有正面意义。小区拆围墙其实就是清除城市交通路网的栓塞。封闭式小区确实有好处,但对于城市交通而言,它无异于拦路虎。在欧美发达国家,拆掉围墙的街区制正是破解城市拥堵的良药。为应对交通拥堵难题,不少国家正是通过发展街区达到治堵的目的。不仅是缓解交通压力,街区制还有利于增强社区活力,增进社区感情。没有围墙的街区制能将封闭小区内的资源公共化,例如绿地、停车场、小商铺等,带来更多的商业活动,整个城市的经济会更有活力。还有社区活力,比如南方一些城市的老城区,就是典型的街区制,居民们往来密切,邻里关系融洽,而在一些大城市高大上的封闭式小区里,小区居民往往互不相识,甚至一个楼层的邻居都从不打交道。

四、政府如何“拆围墙”

首先必须进行立法。政府拆除小区围墙必须有具体规定了拆除办法的法律的支撑。大家认为拆围墙是为了推行街区制,缓解交通压力是实行街区制的目的之一。拆围墙应从政府和高校开始,这两者都属于国有土地,没有物权之类的纠葛,还可以起到带头示范作用,为将来街区制的推广开辟道路。日前长沙市就自拆政府大院围墙,兴建社区公园,还绿于民。拆除政府机关大院围墙是勿需证明的合理诉求。政府机关本就配备了较强的安保力量,围墙拆除后不会增加安全风险。拆围墙也是为了缓解交通拥堵这个公共利益,而公共利益本身就是现代政府的价值考量和存在理由。因此,无论从公平性、经济性还是从政治伦理角度,及早拆除那些占据过多公共空间、加剧道路拥堵的政府机关大院围墙,应成为共识。

而对于住宅小区,很多人已经习惯了封闭化的小区模式,对街区制这种新生事物多少总会无所适从。这就提醒了有关部门,街区制推广不会是一蹴而就的,在制定具体规划时,必须注意完善与之相关的配套措施。未来,街区的道路、绿地、停车位的所有权、使用权、收益权如何分配,还需要在法律上有明确规定和细分,绝对不可以是一个糊涂账。解决好停车问题、物业管理问题、环境问题、住宅区内公共空间等问题,是实现街区制的前提。

对于已有小区是否开放,应该充分敬重小区土地的使用权人即业主的意见,由业主共同决定。政府应先与业主协商,还要进行征用补偿。根据法律规定,应取得专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。如果大部分业主不同意的情况下,政府需采取听证会的形式来听取意见,并根据听证的情况修改方案。且还有可能发生业主委员会代表全体业主进行行政复议或者行政诉讼。如果街区制政策上升到法律层面,就应当按照将来的新法规定处理。

                                                 (刘雯,金沙澳门官网下载app2015级法律硕士)

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